Local environmental governance: Assessing proactive initiatives in building energy efficiency

Författare

Nora Smedby

Summary, in Swedish

Popular Abstract in Swedish

Städer har kommit att framstå som alltmer drivande i arbetet med att ställa om till ett ekologiskt hållbart samhälle. Utöver att genomföra statliga direktiv eller fokusera på klassiskt kommunala uppgifter som fysisk planering eller renhållning, har kommunala politiker och tjänstemän alltmer kommit att driva en egen miljöpolitik på lokal nivå. Ett exempel är energi- och klimatområdet, där kommuner ofta sätter upp högre mål kring minskningar av växthusgasutsläpp och omställning av energisystemet än vad som görs på nationell nivå.

Men kan en enskild kommuns ansträngningar göra någon skillnad när det gäller att lösa de brådskande globala miljöutmaningarna? Den här avhandlingen syftar till att ta reda på just detta. Resultaten tyder på att kommunerna kan göra skillnad.

En viktig aspekt är att undersöka i vilken utsträckning dessa typer av proaktiva kommunala insatser faktiskt genomförs och huruvida de bidrar till att nå uppsatta mål. Andra relevanta aspekter att undersöka är huruvida initiativen bidrar till tillämpning av ny teknik och om de kan leda till förändringar relaterade till förutsättningarna för politisk styrning. Sådana förändringar kan till exempel vara om initiativen påverkar samspelet mellan olika aktörer i planeringsprocessen, eller om lokala initiativ sätter press på nationell lagstiftning. Alla dessa typer av effekter har undersökts som del av denna avhandling. Forskningen har också undersökt vilka former kommunernas strategiska arbete tar, genom att studera hur regler, dialog och tillhandahållande av infrastruktur används av kommunerna för att uppnå förändring. Kunskap på detta område behövs för att kunna utforma bättre politiska styrmedel på lokal nivå och bättre övergripande politiska ramar för omställningen till ett långsiktigt hållbart samhälle.

Den här avhandlingen fokuserar till stor del på initiativ för att främja byggandet av energieffektiva byggnader i svenska kommuner. Med energieffektiva byggnader menas byggnader som använder mindre energi för byggnadens drift och uppvärmning än konventionella byggnader. Byggnader står för över en tredjedel av den slutliga energianvändningen i Sverige och Europa. Att minska energianvändningen genom olika energieffektiviseringsåtgärder i nya och befintliga byggnader framhålls ofta som det allra mest kostnadseffektiva sättet att minska växthusgasutsläpp. Många investeringar är mycket billiga eller lönar sig till och med för den som gör investeringen.

I Sverige värms byggnader till stor del med förnybara energikällor och kärnkraft, som inte orsakar några betydande utsläpp av koldioxid. Att minska slöseriet med energi i byggnader är ändå viktigt för att ställa om till ett kolsnålt samhälle, eftersom ett sådant samhälle kräver att den kolsnåla energin används där den kommer bäst till nytta. Men energianvändningen i byggnader är också kopplat till en mängd andra hållbarhetsutmaningar från global till lokal nivå, såsom miljöpåverkan av kärnkraft och förnybar energiproduktion, resursbrist, energifattigdom, och energisäkerhet. Dessa är några av anledningarna till att energieffektiva byggnader är en gemensam angelägenhet som staten på såväl lokal som nationell och EU-nivå vill främja.

För att undersöka om och hur kommunala initiativ bidrar till omställning till ett hållbart samhälle har jag undersökt kommunala politiska styrmedel samt strategiska tillvägagångssätt i enskilda stadsutvecklingsprojekt. Dessa två olika typer av lokal politisk styrning refererar jag till med det gemensamma begreppet styrningsinitiativ (governance initiatives). Det som är gemensamt för de studerade styrningsinitiativen är att de utgör strategiska insatser av kommunen som syftar till att ”gå före”. Det handlar alltså om initiativ där kommunen vill uppmuntra lösningar som är mer ambitiösa än vad som till exempel krävs i nationella regler, och på så sätt driva på utvecklingen i en ekologiskt hållbar riktning.

Forskningen är baserad på analys av policydokument och byggnadsdokumentation, litteratur, intervjuer med byggherrar och kommunala tjänstemän samt observationer vid olika typer av möten.

Jag har studerat ett antal olika initiativ i flera svenska kommuner och en dansk. En kommun som förekommer i alla artiklar är Malmö. I Malmö har en serie initiativ gjorts efter varandra, där tidigare erfarenheter bidragit till att forma senare initiativ. Malmö är därför en intressant kommun att studera i sin roll som föregångare.

I sina försök att främja energieffektivt byggande har de studerade kommunerna använt sig av olika former av dialog med byggherrar, men också bindande regler, såsom energikrav. Kommuner saknar befogenhet att sätta sådana tekniska egenskapskrav på byggnader. Därför har många kommit att använda sitt markinnehav för att ställa krav genom civilrättsliga avtal i samband med markförsäljningar. Valet att förse ett område med fjärrvärme och uppmuntra byggherrar att ansluta till denna (eller inte) har också varit viktigt för att forma de nya byggnadernas energisystem.

Resultaten från forskningen visar att en kombination av dialog och bindande regler har varit framgångsrik för få byggherrar att höja sina ambitioner vad gäller byggnadernas energiprestanda. När kommunen enbart använde sig av dialog så tenderade miljöfrågorna att falla bort under processens gång eller så nåddes inte överenskomna mål. När kommunen enbart förlitade sig på bindande krav så hade dessa effekt på byggnadernas energiprestanda. Men byggherrarna tenderade då att lägga sig på lägsta möjliga ambitionsnivå givet kraven. De mer radikala lösningarna kräver ofta stora anpassningar av byggprocessen och är därför svåra att få till skott. Dialog var viktigt för att skapa acceptans för höga hållbarhetsambitioner samt för att stödja den lärandeprocess som anammande av nya tekniska lösningar innebär. På så sätt kunde införandet av radikalt bättre lösningar främjas, även om de fortfarande inte infördes på bred front i de studerade utvecklingsprojekten.

Resultaten visar också att det är viktigt att från kommunens sida arbeta med hållbarhetsfrågorna genom hela stadsutvecklingsprocessen. Det handlade, i de studerade projekten, om att ha en dialog med byggherrarna och motivera dem när svårigheter uppstod eller att då omförhandla överenskommelser och hitta nya lösningar. Men det handlade också om att kontrollera att krav och överenskommelser som gjorts faktiskt efterlevdes. Forskningen visar både på exempel när detta fungerade väl och när det fungerade mindre väl.

De studerade initiativen för energieffektivt byggande har också väckt kritik från nationella politiker och delar av byggindustrin, särskilt de bindande kraven. En källa till kritik har varit att de bidrar till kostnader och merarbete när de skiljer sig från nationella regler. I de intervjuer som gjordes inom avhandlingen bedömdes merkostnaderna som små av byggherrarna. Ett sätt att ytterligare öka acceptansen för lokala överenskommelser och krav är att använda sig av liknande begrepp och standarder som används i nationell lagstiftning, eller i byggherrarnas eget hållbarhetsarbete. När de kommunala kraven skiljde sig mycket från industrins egna standarder, så ledde det ibland till att byggherrar sänkte ambitionsnivån i de lokala projekten, eller att de inte följde gjorda överenskommelser.

Inom ramen för avhandlingen studerades också samspelet mellan olika statliga nivåer (kommunal, nationell och EU-nivå). De kommunala initiativen för energieffektiva byggnader har både påverkats av och påverkat regelverk på nationell och EU-nivå. Ibland ledde samspelet mellan de olika nivåerna till synergier, till exempel, då erfarenheter från lokala initiativ kunde användas när nationella byggregler skulle uppdateras. Men de lokala initiativen ledde också till konflikter. Detta ledde till införandet av en lag med syftet att begränsa kommuners möjlighet att använda sitt markägande för att ställa krav på byggnaders tekniska egenskaper. Utifrån resultaten argumenterar avhandlingen för nationella politiska ramverk som bättre kan tillvarata fördelarna med föregångare på lokal nivå, till exempel genom framåtsyftande energikrav i de nationella byggreglerna, där enskilda kommuner kan få införa de framtida kraven i förtid.

Popular Abstract in English

Cities appear to drive the environmental sustainability agenda to an increasing extent. While local environmental governance has traditionally been about implementing higher level policies, or carrying out municipal tasks such as spatial planning or the provision of municipal services, local politicians and civil servants are increasingly pushing environmental agendas. One example is in the climate and energy area, where local governments often set higher targets regarding greenhouse gas emission reductions, and transformation of the energy system, than at the national level. But can the initiatives of cities make any difference when it comes to solving the urgent global environmental challenges? This thesis aims to investigate this. The results suggest that those initiatives can make an important difference.

A key aspect to investigate is the extent to which these types of proactive local governance initiatives are actually carried out, and their effect. Other relevant aspects are whether and how the initiatives contribute to the spread of new technologies and whether they bring about changes related to the conditions for governing. Examples of such changes include the influence of the initiatives on the interplay between different actors in the urban development process, and pressure of local initiatives on national regulation. The research also investigated how this local strategic work is carried out. This was done by looking at how, for example, binding requirements, dialogue and the provision of certain infrastructures were used in order to bring about change. Knowledge in these areas is important for developing better governance at the local level, as well as better overarching governance frameworks for fostering environmental sustainability.

The thesis focuses to a large extent on initiatives for enhancing the energy efficiency of new buildings within Swedish municipalities. An energy efficient building is a structure that uses less energy than conventional buildings for its operation and heating. Buildings stand for more than a third of the final energy use in Sweden and Europe. Decreasing this energy use through different energy efficiency measures in new and existing buildings is often highlighted as the most cost-effective measure for decreasing greenhouse gas emissions; often, the investments are very cheap or even pay off for the person making the investment.

Swedish buildings are to a large extent heated by renewable energy and nuclear power, neither of which contributes significantly to greenhouse gas emissions. However, increasing energy efficiency is still important for enabling the transition to a low- carbon society, as it requires the use of low carbon energy where it is most needed. But building energy use is also associated with a number of other sustainability challenges, operating at different levels, from the local to the global. These include environmental impacts stemming from renewable and nuclear energy production, resource scarcity, energy poverty and energy security. These are some of the reasons for building energy efficiency being a societal concern, and for governments, at local as well as national and EU levels, wanting to promote it.

In order to investigate whether local governance initiatives contribute to fostering environmental sustainability, this research explores such initiatives both in the form of local public policies, and in the form of strategic approaches in specific urban development projects. All the initiatives studied constitute examples of proactive initiatives. In other words, it is a question of municipalities wanting to encourage solutions that are more ambitious than required, for instance, by national governments, thereby serving as a driving force for environmental sustainability.

The research is based on the analysis of policy documents and building documentation, literature, interviews with building developers and municipal staff, as well as observations made during meetings. The research focused on a number of initiatives in several Swedish municipalities and one Danish example. A municipality that appears in all articles is Malmö. There, a series of governance initiatives have been introduced, building on experiences from previous initiatives. Malmö is an interesting municipality to study in its role as a forerunner.

In their ambition to foster energy efficient buildings, the municipalities have used different types of dialogue with building developers, but also binding requirements, such as energy performance requirements. Swedish municipalities do not have the authority to regulate the technical properties of buildings. Many municipalities have therefore used their land ownership in order to set binding requirements through civil agreements associated with the sale or lease of municipally owned land. The choice to provide an area with district heating and encourage developers to connect to it (or not) has also been important in shaping the energy systems of new buildings.

The research results show that a combination of dialogue and binding requirements was successful in making building developers raise their ambitions in terms of energy performance. When municipalities only used dialogue, environmental aspects tended to be lost in the urban development process, or the agreed targets were not met. When, on the other hand, a municipality turned to binding requirements only, this influenced building energy performance. However, the results also showed that developers then adopted the lowest possible ambition level, given the requirements. The more radical solutions often require alterations in various aspects of the construction process, and they are therefore difficult to bring about. Dialogue was important for creating acceptance for high sustainability ambitions, and for supporting the learning process, which is associated with the adoption of new technologies. Through a combination of dialogue and requirements, building developers could be pushed to engage with more radical solutions for building energy efficiency. They were, however, still not exceptionally radical.

The results also show that, in order to keep the environmental issues on the agenda, it was important for the municipality to govern actively throughout the entire urban development process. This could involve having a dialogue with building developers and motivating them when challenges occur, or renegotiating agreements when difficulties arise in achieving agreed targets. But it could also involve controlling and ensuring that agreements and binding requirements are actually adhered to. The research found examples of this working well, and also of not working well.

The initiatives for building energy efficiency that have been researched have also rendered critique from national politicians and the building industry, in particular the binding requirements. One reason for critique has been that the requirements contribute to costs and extra work when they differ from national regulations. In interviews with building developers in Malmö, the additional construction costs were, to a great extent, assessed as being small. One way to further increase the acceptance of local agreements and requirements is to use concepts and standards similar to those in national regulations, or to those in the building developers’ sustainability work. When local requirements differed markedly from the building developer’s standards, this sometimes led to building developers lowering their ambitions in terms of energy performance in the projects, or to them not adhering to agreed targets.

The research also addressed the interaction between different levels of government (municipal, national and the EU). The local governance initiatives for building energy efficiency have been shaped by, and have also shaped, regulation at the national level and EU level. Sometimes, the interplay led to synergies, such as when experiences from municipal initiatives were included in the revision of the national building code. However, the local initiatives also led to conflicts. This resulted in the introduction of a law that aimed to limit the possibility of municipalities using their land ownership to set technical requirements on buildings. Based on the results, the thesis argues for national policy frameworks, which better capture the benefits of local frontrunners. Such frameworks could, for example, be the inclusion of forward-looking requirements in the national building code, and allow municipalities already now to apply the future requirements.

Avdelning/ar