Nationell EU-parlamentatism : Riksdagens arbete med EU-frågorna
Författare
Summary, in Swedish
Popular Abstract in Swedish
Förhållandet mellan utrikespolitik och demokrati har behandlats inom statsvetenskapen i hundratals år. En vanlig uppfattning har varit att behandlingen av utrikespolitiska frågor svårligen kan ske i demokratiska former. Inom utrikespolitiken har riksdagen traditionellt en svagare ställning gentemot regeringen än i inrikespolitiska frågor.
I fokus för denna avhandling står riksdagens arbete med EU-frågor och frågan är om riksdagen behandlar EU-frågor som inrikespolitik eller utrikespolitik. En ytterligare frågeställning är om det har skett någon förändring över tid. Med hjälp framför allt av litteraturen om utrikespolitik och demokrati urskiljs sju dimensioner som åskådliggör skillnaden mellan parlamentarismen i inrikespolitiska respektive utrikespolitiska frågor. De sju dimensionerna är författningsreglering, information, deltagande, inflytande, ansvarsutkrävande, konsensus samt tidsrytm. Parlamentarismen för inrikespolitiska frågor kännetecknas av att det finns tydliga regler för hanteringen, det är lätt att få information kring frågorna, en bred grupp av politiker deltar, riksdagen har stort inflytande, ansvar kan utkrävas på ett tydligt sätt, det finns inga krav på att konsensus är viktigare än konflikt samt riksdagens inflytande över tidsrytmen är stort. Parlamentarismen för utrikespolitiska frågor kan beskrivas med motsatta förtecken. Författningsreglering saknas eller är oklar, informationen är begränsad, deltagandet är begränsat till en elit, riksdagens inflytande är närmast obefintligt, det är svårt att utkräva ansvar, det finns krav på konsensus samt riksdagen kan inte påverka tidsrytmen.
I avhandlingen gås de sju dimensionerna igenom, uppdelade på utskotten, EU-nämnden och kammaren. I korta drag kan riksdagens arbete med EU-frågorna under perioden 1995?2005 beskrivas enligt följande. Författningsregleringen garanterar riksdagen en starkare ställning än i utrikespolitiken, men formerna för arbetet är inte reglerade i samma detalj som i inrikespolitiken. Riksdagen får regelbundet information och mycket material läggs ut på riksdagens hemsida men det förekommer brister som inte finns i den inrikespolitiska idealtypen. Många utskott är berörda av EU-frågor, ledamöterna i EU-nämnden ? som är mer aktiva i EU-frågor än andra ledamöter ? är också ledamöter i utskott och har totalt sett utgjort en bred parlamentarisk elit. Riksdagen följer alla frågor främst genom EU-nämnden ?utskotten och kammaren tar upp vissa EU-frågor genom t.ex. tillkännagivanden men behandlingen är inte heltäckande ? och därmed finns förutsättningar för inflytande, även om det är förhållandevis ovanligt att riksdagen förkastar regeringens position. Genom konstitutionsutskottets granskning, muntliga och skriftliga återrapporter samt frågeinstitutet utkräver riksdagen ansvar av regeringen, men det är regeringen som är den huvudsakliga informationskällan för ansvarsutkrävandet. Konfliktnivån är inte påfallande hög men när väl politiskt kontroversiella frågor behandlas undviks inte konflikter. Riksdagen kan inte påverka EU:s i och för sig förutsebara tidsrytm men EU-nämnden och i viss utsträckning kammaren har anpassat sig.
Frågan är då var på dimensionen utrikespolitik ? inrikespolitik som riksdagens arbete med EU-frågor bör placeras in. Å ena sidan är det uppenbart att den utrikespolitiska idealtypen inte ger en rättvisande beskrivning. Om man inte hade ändrat i de lagar och regler som styr relationen mellan riksdag och regering skulle EU-frågorna ha behandlats som utrikespolitik, men de ändringar som gjorts särskilt i riksdagsordningen innebär att riksdagen har fått en starkare ställning än i utrikespolitiken. Informationen är större än i utrikespolitiken och deltagandet är spritt bland utskotten. Förhållandevis många ledamöter deltar i EU-nämndens arbete. Regelbundenheten i EU-nämndens verksamhet, att nämnden täcker alla frågor och nämndens tydliga ställningstaganden, med implicita eller explicita voteringar, innebär att EU-nämnden har mycket mer inflytande område än Utrikesnämnden. EU-frågorna kommer också upp på utskottens dagordning genom motioner och tillkännagivanden görs i större utsträckning i EU-frågor än vad den utrikespolitiska idealtypen påbjuder. Instrumenten för ansvarsutkrävande utnyttjas i betydligt större utsträckning än inom utrikespolitiken. Konflikter undviks inte när väl politiskt kontroversiella frågor behandlas. EU-samarbetet präglas av regelbundenhet som åtminstone EU-nämnden har anpassat sig till vilket innebär en beredskap från riksdagens sida som inte finns i den utrikespolitiska idealtypen. Sammanfattningsvis kan vi säga att avvikelserna från den utrikespolitiska idealtypen är allt för stora för att riksdagens arbete med EU-frågor ska anses ligga nära den.
Frågan är då om den inrikespolitiska idealtypen bättre beskriver den verklighet som studeras i avhandlingen. Författningsregleringen är inte lika noggrann för EU-frågor som för inrikespolitiska frågor med dess krav på obligatorisk behandling i utskott och kammare. De brister som föreligger i informationsflödet och regeringens starka ställning som huvudsaklig informationskälla innebär en svagare roll för riksdagen än i inrikespolitiken. De två första mandatperioderna utgjorde EU-nämndens ledamöter en parlamentarisk elit. Eftersom EU-frågorna inte kommer upp till obligatorisk behandling i utskotten är riksdagens samlade inflytande mindre än i inrikespolitiken. Riksdagen skulle behöva fler och mer omfattande informationskällor än vad som är fallet för att ansvar skulle utkrävas enligt den inrikespolitiska idealtypen. Kravet på enighet för att ett utskott ska få framföra sin uppfattning i kontakter med t.ex. EU-kommissionen innebär att den utrikespolitiska aspekten på EU-frågorna betonas. Svårigheterna för riksdagen att kontrollera EU:s tidsrytm och särskilt utskottens brist på anpassning drar mot den utrikespolitiska idealtypen.
EU-frågorna hade i större utsträckning kunnat behandlas som utrikespolitik eller som inrikespolitik. Att det faktiska arbetet i riksdagen med dessa frågor inte ligger nära endera idealtypen är alltså inte självklart. I och med att EU-frågorna inte behandlas vare sig som utrikespolitik eller inrikespolitik kan vi säga att vi har fått ett eget slag av parlamentarism för EU-frågorna, en nationell EU-parlamentarism. I generella termer kännetecknas den av en starkare ställning för riksdagen än i traditionell utrikespolitik men inte lika stark ställning som i inrikespolitiken. Utvecklingen över tid, dvs. från 1995 till 2005, kan beskrivas så att på samtliga dimensioner har riksdagen närmat sig den inrikespolitiska idealtypen och fjärmat sig från den utrikespolitiska. Samtidigt ska sägas att behandlingen av EU-frågor inte kan anses ligga särskilt nära heller den inrikespolitiska idealtypen. Vi har fått en nationell EU-parlamentarism som inte beskrivs väl av endera idealtypen.
Riksdagens arbete med frågor i EU:s andra (GUSP, gemensam utrikes- och säkerhetspolitik) och tredje (RIF, rättsliga och inrikes frågor) pelaren är särskilt intressant ur perspektivet inrikespolitik-utrikespolitik. Utrikespolitiken är ett av de områden som i riksdagen berörs mest av EU. Av detta kan man dock inte dra slutsatsen att EU-frågor behandlas enligt den utrikespolitiska idealtypen. Det faktum att t.ex. frågor och interpellationer som rör EU ofta ställs till utrikesministern beror inte på att EU-frågor i sig behandlas som utrikespolitik utan på att många utrikes¬politiska frågor har EU-anknytning. En slutsats är således att utrikespolitiken berörs mycket av EU, men EU berör också flera andra viktiga politikområden. Utrikespolitik har blivit en EU-fråga men EU-frågor är inte utrikespolitik. Utrikespolitiken kommer upp på riksdagens dagordning och sammantaget har riksdagens ställning i den traditionella utrikespolitiken stärkts genom EU-medlemskapet.
Denna positiva bild av riksdagens stärkta ställning i den traditionella utrikespolitiken, inom ramen för EU:s andra pelare, kan jämföras med utvecklingen rörande rättsliga och inrikes frågor, dvs. EU:s tredje pelare. Där har allt fler frågor som riksdagen tidigare beslutade om kommit att hanteras på EU-nivå. Frågorna hanterades före Sveriges inträde i EU av riksdagen som nu har fått en försvagad roll. I t.ex. EU-nämnden har invändningar riktats mot att riksdagen får ett jämfört med en nationell beredningsprocess bristfälligt underlag.
Det finns både likheter och skillnader när det gäller behandlingen av EU-frågor i parlamenten i de nordiska EU-länderna Finland, Danmark och Sverige. Sammanfattningsvis är likheterna mellan de tre parlamentens arbete med EU-frågor så stora att vi kan tala om en gemensam typ av parlamentarism. Det finns dock ett par väsentliga skillnader mellan de tre länderna. I Finland finns för vissa frågor en mer formell hantering som ligger nära formerna för inrikespolitik. En annan skillnad är att Folketinget i Danmark yttrar sig direkt till kommissionen över samrådsdokument som grön- och vitböcker. När det sedan gäller Norge ? ett nordiskt land som står utanför EU ? kan konstateras att i Stortinget behandlas EU-frågorna som utrikespolitik trots att Norge är bundet av många EU-beslut genom EES-avtalet.
Förhållandet mellan utrikespolitik och demokrati har behandlats inom statsvetenskapen i hundratals år. En vanlig uppfattning har varit att behandlingen av utrikespolitiska frågor svårligen kan ske i demokratiska former. Inom utrikespolitiken har riksdagen traditionellt en svagare ställning gentemot regeringen än i inrikespolitiska frågor.
I fokus för denna avhandling står riksdagens arbete med EU-frågor och frågan är om riksdagen behandlar EU-frågor som inrikespolitik eller utrikespolitik. En ytterligare frågeställning är om det har skett någon förändring över tid. Med hjälp framför allt av litteraturen om utrikespolitik och demokrati urskiljs sju dimensioner som åskådliggör skillnaden mellan parlamentarismen i inrikespolitiska respektive utrikespolitiska frågor. De sju dimensionerna är författningsreglering, information, deltagande, inflytande, ansvarsutkrävande, konsensus samt tidsrytm. Parlamentarismen för inrikespolitiska frågor kännetecknas av att det finns tydliga regler för hanteringen, det är lätt att få information kring frågorna, en bred grupp av politiker deltar, riksdagen har stort inflytande, ansvar kan utkrävas på ett tydligt sätt, det finns inga krav på att konsensus är viktigare än konflikt samt riksdagens inflytande över tidsrytmen är stort. Parlamentarismen för utrikespolitiska frågor kan beskrivas med motsatta förtecken. Författningsreglering saknas eller är oklar, informationen är begränsad, deltagandet är begränsat till en elit, riksdagens inflytande är närmast obefintligt, det är svårt att utkräva ansvar, det finns krav på konsensus samt riksdagen kan inte påverka tidsrytmen.
I avhandlingen gås de sju dimensionerna igenom, uppdelade på utskotten, EU-nämnden och kammaren. I korta drag kan riksdagens arbete med EU-frågorna under perioden 1995?2005 beskrivas enligt följande. Författningsregleringen garanterar riksdagen en starkare ställning än i utrikespolitiken, men formerna för arbetet är inte reglerade i samma detalj som i inrikespolitiken. Riksdagen får regelbundet information och mycket material läggs ut på riksdagens hemsida men det förekommer brister som inte finns i den inrikespolitiska idealtypen. Många utskott är berörda av EU-frågor, ledamöterna i EU-nämnden ? som är mer aktiva i EU-frågor än andra ledamöter ? är också ledamöter i utskott och har totalt sett utgjort en bred parlamentarisk elit. Riksdagen följer alla frågor främst genom EU-nämnden ?utskotten och kammaren tar upp vissa EU-frågor genom t.ex. tillkännagivanden men behandlingen är inte heltäckande ? och därmed finns förutsättningar för inflytande, även om det är förhållandevis ovanligt att riksdagen förkastar regeringens position. Genom konstitutionsutskottets granskning, muntliga och skriftliga återrapporter samt frågeinstitutet utkräver riksdagen ansvar av regeringen, men det är regeringen som är den huvudsakliga informationskällan för ansvarsutkrävandet. Konfliktnivån är inte påfallande hög men när väl politiskt kontroversiella frågor behandlas undviks inte konflikter. Riksdagen kan inte påverka EU:s i och för sig förutsebara tidsrytm men EU-nämnden och i viss utsträckning kammaren har anpassat sig.
Frågan är då var på dimensionen utrikespolitik ? inrikespolitik som riksdagens arbete med EU-frågor bör placeras in. Å ena sidan är det uppenbart att den utrikespolitiska idealtypen inte ger en rättvisande beskrivning. Om man inte hade ändrat i de lagar och regler som styr relationen mellan riksdag och regering skulle EU-frågorna ha behandlats som utrikespolitik, men de ändringar som gjorts särskilt i riksdagsordningen innebär att riksdagen har fått en starkare ställning än i utrikespolitiken. Informationen är större än i utrikespolitiken och deltagandet är spritt bland utskotten. Förhållandevis många ledamöter deltar i EU-nämndens arbete. Regelbundenheten i EU-nämndens verksamhet, att nämnden täcker alla frågor och nämndens tydliga ställningstaganden, med implicita eller explicita voteringar, innebär att EU-nämnden har mycket mer inflytande område än Utrikesnämnden. EU-frågorna kommer också upp på utskottens dagordning genom motioner och tillkännagivanden görs i större utsträckning i EU-frågor än vad den utrikespolitiska idealtypen påbjuder. Instrumenten för ansvarsutkrävande utnyttjas i betydligt större utsträckning än inom utrikespolitiken. Konflikter undviks inte när väl politiskt kontroversiella frågor behandlas. EU-samarbetet präglas av regelbundenhet som åtminstone EU-nämnden har anpassat sig till vilket innebär en beredskap från riksdagens sida som inte finns i den utrikespolitiska idealtypen. Sammanfattningsvis kan vi säga att avvikelserna från den utrikespolitiska idealtypen är allt för stora för att riksdagens arbete med EU-frågor ska anses ligga nära den.
Frågan är då om den inrikespolitiska idealtypen bättre beskriver den verklighet som studeras i avhandlingen. Författningsregleringen är inte lika noggrann för EU-frågor som för inrikespolitiska frågor med dess krav på obligatorisk behandling i utskott och kammare. De brister som föreligger i informationsflödet och regeringens starka ställning som huvudsaklig informationskälla innebär en svagare roll för riksdagen än i inrikespolitiken. De två första mandatperioderna utgjorde EU-nämndens ledamöter en parlamentarisk elit. Eftersom EU-frågorna inte kommer upp till obligatorisk behandling i utskotten är riksdagens samlade inflytande mindre än i inrikespolitiken. Riksdagen skulle behöva fler och mer omfattande informationskällor än vad som är fallet för att ansvar skulle utkrävas enligt den inrikespolitiska idealtypen. Kravet på enighet för att ett utskott ska få framföra sin uppfattning i kontakter med t.ex. EU-kommissionen innebär att den utrikespolitiska aspekten på EU-frågorna betonas. Svårigheterna för riksdagen att kontrollera EU:s tidsrytm och särskilt utskottens brist på anpassning drar mot den utrikespolitiska idealtypen.
EU-frågorna hade i större utsträckning kunnat behandlas som utrikespolitik eller som inrikespolitik. Att det faktiska arbetet i riksdagen med dessa frågor inte ligger nära endera idealtypen är alltså inte självklart. I och med att EU-frågorna inte behandlas vare sig som utrikespolitik eller inrikespolitik kan vi säga att vi har fått ett eget slag av parlamentarism för EU-frågorna, en nationell EU-parlamentarism. I generella termer kännetecknas den av en starkare ställning för riksdagen än i traditionell utrikespolitik men inte lika stark ställning som i inrikespolitiken. Utvecklingen över tid, dvs. från 1995 till 2005, kan beskrivas så att på samtliga dimensioner har riksdagen närmat sig den inrikespolitiska idealtypen och fjärmat sig från den utrikespolitiska. Samtidigt ska sägas att behandlingen av EU-frågor inte kan anses ligga särskilt nära heller den inrikespolitiska idealtypen. Vi har fått en nationell EU-parlamentarism som inte beskrivs väl av endera idealtypen.
Riksdagens arbete med frågor i EU:s andra (GUSP, gemensam utrikes- och säkerhetspolitik) och tredje (RIF, rättsliga och inrikes frågor) pelaren är särskilt intressant ur perspektivet inrikespolitik-utrikespolitik. Utrikespolitiken är ett av de områden som i riksdagen berörs mest av EU. Av detta kan man dock inte dra slutsatsen att EU-frågor behandlas enligt den utrikespolitiska idealtypen. Det faktum att t.ex. frågor och interpellationer som rör EU ofta ställs till utrikesministern beror inte på att EU-frågor i sig behandlas som utrikespolitik utan på att många utrikes¬politiska frågor har EU-anknytning. En slutsats är således att utrikespolitiken berörs mycket av EU, men EU berör också flera andra viktiga politikområden. Utrikespolitik har blivit en EU-fråga men EU-frågor är inte utrikespolitik. Utrikespolitiken kommer upp på riksdagens dagordning och sammantaget har riksdagens ställning i den traditionella utrikespolitiken stärkts genom EU-medlemskapet.
Denna positiva bild av riksdagens stärkta ställning i den traditionella utrikespolitiken, inom ramen för EU:s andra pelare, kan jämföras med utvecklingen rörande rättsliga och inrikes frågor, dvs. EU:s tredje pelare. Där har allt fler frågor som riksdagen tidigare beslutade om kommit att hanteras på EU-nivå. Frågorna hanterades före Sveriges inträde i EU av riksdagen som nu har fått en försvagad roll. I t.ex. EU-nämnden har invändningar riktats mot att riksdagen får ett jämfört med en nationell beredningsprocess bristfälligt underlag.
Det finns både likheter och skillnader när det gäller behandlingen av EU-frågor i parlamenten i de nordiska EU-länderna Finland, Danmark och Sverige. Sammanfattningsvis är likheterna mellan de tre parlamentens arbete med EU-frågor så stora att vi kan tala om en gemensam typ av parlamentarism. Det finns dock ett par väsentliga skillnader mellan de tre länderna. I Finland finns för vissa frågor en mer formell hantering som ligger nära formerna för inrikespolitik. En annan skillnad är att Folketinget i Danmark yttrar sig direkt till kommissionen över samrådsdokument som grön- och vitböcker. När det sedan gäller Norge ? ett nordiskt land som står utanför EU ? kan konstateras att i Stortinget behandlas EU-frågorna som utrikespolitik trots att Norge är bundet av många EU-beslut genom EES-avtalet.
Avdelning/ar
Publiceringsår
2006
Språk
Svenska
Publikation/Tidskrift/Serie
Lund Political Studies
Issue
146
Dokumenttyp
Doktorsavhandling
Förlag
Santérus förlag
Ämne
- Political Science
Nyckelord
- ideal types
- domestic policy
- foreign policy
- democracy
- European Union (EU)
- National parliaments
- the Swedish parliament
- Political and administrative sciences
- Statsvetenskap
- förvaltningskunskap
Status
Published
Handledare
- Lennart Lundquist
ISBN/ISSN/Övrigt
- ISSN: 0460-0037
- ISBN: 91-7335-004-4
- ISBN: 978-91-7335-004-4
Försvarsdatum
14 december 2006
Försvarstid
10:15
Försvarsplats
Edens hörsal, Statsvetenskapliga institutionen.
Opponent
- Sverker Gustavsson (Professor)